01

回報(bào)機(jī)制的分類

在PPP項(xiàng)目中,常見(jiàn)的付費(fèi)機(jī)制主要包括以下三類:政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助。

(一) 政府付費(fèi)的定義及適用條件

政府付費(fèi)(Government Payment)是指政府直接付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)。其與使用者付費(fèi)的最大區(qū)別在于付費(fèi)主體是政府、而非項(xiàng)目的最終使用者。適用條件為不具有向公眾或終端用戶收費(fèi)的功能,如:市政道路、綜合流域治理、海綿城市等。

(二) 使用者付費(fèi)的定義及適用條件

使用者付費(fèi)(User Charges)是指由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù),以回收項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本并獲得合理收益。在此類付費(fèi)項(xiàng)目中,項(xiàng)目公司一般會(huì)承擔(dān)全部或部分項(xiàng)目需求風(fēng)險(xiǎn)。如高速公路、地鐵、市政供水等項(xiàng)目。適用條件:(1)項(xiàng)目使用需求可預(yù)測(cè),項(xiàng)目需求量是否可預(yù)測(cè)以及預(yù)測(cè)需求量的多少是決定社會(huì)資本是否愿意承擔(dān)需求風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵因素。(2)向使用者收費(fèi)具有實(shí)際可操作性,在采取使用者付費(fèi)機(jī)制的公路項(xiàng)目中,如果公路有過(guò)多的出入口,使得車流量難以有效控制時(shí),將會(huì)使采取使用者付費(fèi)機(jī)制變得不具有成本效益,而喪失實(shí)際可操作性。

(三) 可行性缺口補(bǔ)助的定義及適用條件

可行性缺口補(bǔ)助(Viability Gap Funding,簡(jiǎn)稱VGF)是指使用者付費(fèi)不足以滿足項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)時(shí),由政府給予項(xiàng)目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助,以彌補(bǔ)使用者付費(fèi)之外的缺口部分,使項(xiàng)目具備商業(yè)上的可行性?？尚行匀笨谘a(bǔ)助是在政府付費(fèi)機(jī)制與使用者付費(fèi)機(jī)制之外的一種折衷選擇,通常用于可經(jīng)營(yíng)性系數(shù)較低、財(cái)務(wù)效益欠佳、直接向最終用戶提供服務(wù)但收費(fèi)無(wú)法覆蓋投資和運(yùn)營(yíng)回報(bào)的項(xiàng)目,如文化及體育場(chǎng)館、保障房等。

02

付費(fèi)機(jī)制

(一)政府付費(fèi)

政府付費(fèi)項(xiàng)目根據(jù)類型的不同,通常又分為可用性付費(fèi)、使用量付費(fèi)。

1、可用性付費(fèi)模式(Availability Payment)

在可用性付費(fèi)模式下,政府付費(fèi)通常由可用性付費(fèi)和運(yùn)維服務(wù)付費(fèi)組成。

(1)可用性付費(fèi)

可用性付費(fèi)是指政府依據(jù)項(xiàng)目公司所提供的項(xiàng)目設(shè)施或服務(wù)是否符合合同約定的標(biāo)準(zhǔn)和要求而進(jìn)行的付費(fèi),即只要所提供設(shè)施或服務(wù)符合合同約定的性能標(biāo)準(zhǔn)即可獲得付費(fèi)。

目前主流的可用性付費(fèi)的計(jì)算方式有以下三種:

(a)等額本金

采用等額本金付費(fèi)方式支付的每個(gè)運(yùn)營(yíng)年可用性付費(fèi)的計(jì)算公式往往表現(xiàn)為以下形式:

其中,

i為項(xiàng)目合同中約定的項(xiàng)目年投資回報(bào)率;

S為經(jīng)政府審計(jì)決算后的項(xiàng)目總投資;

N為運(yùn)營(yíng)年限。

(b)等額本息

采用等額本息付費(fèi)方式支付的每個(gè)運(yùn)營(yíng)年可用性付費(fèi)的計(jì)算公式可以用PMT函數(shù)表達(dá),即:

其中,

i為項(xiàng)目合同中約定的項(xiàng)目年投資回報(bào)率;

N為運(yùn)營(yíng)年限;

S為經(jīng)政府審計(jì)決算后的項(xiàng)目總投資。

(c)財(cái)金(2015)21號(hào)文付費(fèi)公式

根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》(財(cái)金(2015)21號(hào),以下簡(jiǎn)稱財(cái)金21號(hào)文)第十六條的規(guī)定政府可用性付費(fèi)公式如下:

其中,n為折現(xiàn)年數(shù)。

以上三種計(jì)算可用性付費(fèi)的具體計(jì)算公式雖然不同,但是原則上均是以項(xiàng)目公司的建設(shè)總投資為基數(shù),按全投資年回報(bào)率,計(jì)算項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)期中每一年可獲得的付費(fèi),區(qū)別在于每年的本息支付數(shù)額不同而已。

以上述三種計(jì)算方式為基礎(chǔ),市場(chǎng)上衍生出另外幾種變形的付費(fèi)方式,但基本原理是相同的:

(a)可用性付費(fèi)固定值

政府方在招標(biāo)文件中提供項(xiàng)目估算/概算/預(yù)算總投資,并提供可用性付費(fèi)總額區(qū)間,由社會(huì)資本在該區(qū)間內(nèi)進(jìn)行報(bào)價(jià),待項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后,根據(jù)審計(jì)決算總投資相應(yīng)調(diào)整中標(biāo)價(jià),作為最終政府可用性付費(fèi)總額。采用這種報(bào)價(jià)方式雖然表面上不直接體現(xiàn)項(xiàng)目投資回報(bào)率,但本質(zhì)仍是根據(jù)估算/概算/預(yù)算總投資與中標(biāo)價(jià)之間的內(nèi)在回報(bào)關(guān)系以及審計(jì)決算值確定最終的可用性付費(fèi)總額,所以只是上述三種計(jì)算方式的變形,并無(wú)本質(zhì)上的區(qū)別。

(b)將總投資區(qū)分不同性質(zhì)分別報(bào)價(jià)

以上述三種計(jì)算公式中的任何一種為基礎(chǔ),將其中的項(xiàng)目建設(shè)總投資區(qū)分不同性質(zhì)分別報(bào)不同的投資回報(bào)率計(jì)算最終的可用性付費(fèi)。這種付費(fèi)機(jī)制考慮到建設(shè)資金的不同性質(zhì):

區(qū)分資本金和融資款

考慮到資本金為社會(huì)資本的自有資金,而融資款為借債有固定成本,因此給予不同的投資回報(bào)。有的項(xiàng)目甚至就融資款部分僅考慮融資利息而不再給予融資利差。

區(qū)分建設(shè)工程其他費(fèi)用、工程費(fèi)用

在社會(huì)資本為施工企業(yè)的項(xiàng)目中,考慮到社會(huì)資本在施工階段的利潤(rùn),政府方會(huì)適當(dāng)降低工程費(fèi)用所對(duì)應(yīng)的投資回報(bào)率,而對(duì)于工程建設(shè)其他費(fèi)用部分給予相對(duì)工程費(fèi)用部分較高的投資回報(bào)率。

另外,關(guān)于可用性付費(fèi),付費(fèi)周期是否必須與運(yùn)營(yíng)期一致?

在大部分基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類項(xiàng)目中,由于固定資產(chǎn)的折舊年限通常在10-20年,且在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)通常無(wú)需進(jìn)行大范圍的更新,為了激勵(lì)項(xiàng)目公司提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的持續(xù)性,政府方會(huì)在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)分期支付費(fèi)用。

但是在科技類項(xiàng)目如信息化、智慧城市等項(xiàng)目中,由于項(xiàng)目設(shè)施的折舊年限通常都比較低(3-5年),且在至少10年的合作期內(nèi)項(xiàng)目公司需要就初始投資進(jìn)行一定比例的更新以保證項(xiàng)目的可用性。在這種情況下,我們認(rèn)為就初始投資部分的付費(fèi)期可以短于項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)期,一方面是為了匹配固定資產(chǎn)的折舊年限,降低過(guò)長(zhǎng)付費(fèi)期給政府財(cái)政造成的負(fù)擔(dān);另一方面由于項(xiàng)目公司需要進(jìn)行二次更新,政府方仍舊可以就更新部分的投資付費(fèi)在后續(xù)的經(jīng)營(yíng)期內(nèi)繼續(xù)進(jìn)行績(jī)效考核,以維持項(xiàng)目的可用性。

(2)運(yùn)維服務(wù)付費(fèi)

運(yùn)維服務(wù)付費(fèi)是指政府依據(jù)項(xiàng)目公司所提供的運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)而使項(xiàng)目設(shè)施保持合同約定的可用性標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行的付費(fèi)。運(yùn)維服務(wù)付費(fèi)的付費(fèi)方式通常有以下三種:

(a)固定值

通常政府方會(huì)在招標(biāo)文件中明確運(yùn)維服務(wù)的內(nèi)容和要求,并設(shè)定一個(gè)運(yùn)維服務(wù)付費(fèi)的區(qū)間,社會(huì)資本方根據(jù)運(yùn)維服務(wù)內(nèi)容自行測(cè)算運(yùn)維服務(wù)所需要的成本并考慮合理利潤(rùn)后,在政府給定的區(qū)間范圍內(nèi)進(jìn)行報(bào)價(jià),中標(biāo)價(jià)即為該項(xiàng)目的運(yùn)維服務(wù)付費(fèi)。在運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)內(nèi)容和要求不變的情況下,除非運(yùn)維成本發(fā)生較大變化而根據(jù)約定進(jìn)行調(diào)價(jià),否則運(yùn)維服務(wù)付費(fèi)不予調(diào)整。

(b)成本加成

根據(jù)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)經(jīng)審計(jì)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本和社會(huì)資本投報(bào)的運(yùn)維服務(wù)年回報(bào)率計(jì)算運(yùn)維服務(wù)付費(fèi)。

(c)定額計(jì)算

某些PPP項(xiàng)目涉及的運(yùn)營(yíng)維護(hù)內(nèi)容會(huì)有行業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo),這類項(xiàng)目的運(yùn)維服務(wù)付費(fèi)通常根據(jù)服務(wù)單項(xiàng)按照定額(或定額下浮)的方式確定,下浮率通過(guò)投標(biāo)報(bào)價(jià)或雙方協(xié)商,無(wú)定額的服務(wù)單項(xiàng)則按照市場(chǎng)詢價(jià)或招標(biāo)方式確定。

2、使用量付費(fèi)模式(Usage Payment)

使用量付費(fèi)是指政府依據(jù)項(xiàng)目公司所提供的項(xiàng)目設(shè)施或服務(wù)的實(shí)際使用量來(lái)付費(fèi),付費(fèi)多少與實(shí)際使用量大小直接掛鉤。在使用量付費(fèi)模式中通常由社會(huì)資本根據(jù)項(xiàng)目的建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)成本及合理利潤(rùn)投報(bào)服務(wù)單價(jià),根據(jù)服務(wù)單價(jià)和使用量計(jì)算付費(fèi)額。但為了防止實(shí)際運(yùn)營(yíng)中使用量過(guò)高帶來(lái)的超額收益或過(guò)低導(dǎo)致難以收回成本的現(xiàn)象,一般在按使用量付費(fèi)的PPP項(xiàng)目中,雙方通常會(huì)在項(xiàng)目合同中根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)、預(yù)期使用量、項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)及還款計(jì)劃等設(shè)置分層級(jí)的使用量付費(fèi)機(jī)制,包括最高使用量和最低使用量。

最低使用量:即政府與項(xiàng)目公司約定一個(gè)項(xiàng)目的最低使用量,在項(xiàng)目實(shí)際使用量低于最低使用量時(shí),不論實(shí)際使用量多少,政府均按約定的最低使用量付費(fèi)。最低使用量的付費(fèi)安排可以在一定程度上降低項(xiàng)目公司承擔(dān)實(shí)際需求風(fēng)險(xiǎn)的程度,提高項(xiàng)目的可融資性。

最高使用量:即政府與項(xiàng)目公司約定一個(gè)項(xiàng)目的最高使用量,在實(shí)際使用量高于最高使用量時(shí),政府對(duì)于超過(guò)最高使用量的部分不承擔(dān)付款義務(wù)。最高使用量的付費(fèi)安排為政府的支付義務(wù)設(shè)置了一個(gè)上限,可以有效防止政府因項(xiàng)目使用量持續(xù)增加而承擔(dān)過(guò)度的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

舉例來(lái)說(shuō),在污水處理PPP項(xiàng)目中,雙方通常會(huì)約定基礎(chǔ)水量(最低使用量)和拒絕水量(最高使用量)兩個(gè)臨界值。另外,污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)=固定單價(jià)+變動(dòng)單價(jià),其中,固定單價(jià)反映污水處理廠投資建設(shè)的資本性支出成本和合理利潤(rùn),變動(dòng)單價(jià)反映污水處理廠生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的運(yùn)營(yíng)成本及合理利潤(rùn)。通常其計(jì)算公式如下:

當(dāng),實(shí)測(cè)污水處理量<基礎(chǔ)水量時(shí),當(dāng)日的污水處理服務(wù)費(fèi)=實(shí)測(cè)水量*污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)+(基礎(chǔ)水量-實(shí)測(cè)水量)*固定單價(jià);

當(dāng),基礎(chǔ)水量<實(shí)側(cè)污水處理量<拒絕水量時(shí),當(dāng)日的污水處理服務(wù)費(fèi)=實(shí)測(cè)水量*污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)

當(dāng)進(jìn)水水量超過(guò)拒絕水量時(shí),當(dāng)日污水處理服務(wù)費(fèi)=拒絕水量*污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)+實(shí)際處理的超過(guò)拒絕水量部分的水量*變動(dòng)單價(jià)。

(二)使用者付費(fèi)

大部分使用者付費(fèi)項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制與政府付費(fèi)中的使用量付費(fèi)模式類似,即根據(jù)使用量以及約定的服務(wù)單價(jià)計(jì)算付費(fèi)額。

使用者付費(fèi)單價(jià)的定價(jià)方式主要包括,政府參與定價(jià)、根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格定價(jià)。

1、政府參與定價(jià)的方式

在PPP實(shí)踐中,政府參與定價(jià)通?？梢圆扇∫韵聝煞N方式:

(1)由政府設(shè)定一定區(qū)域內(nèi)某一行業(yè)的統(tǒng)一價(jià)

例如,高速公路收費(fèi)實(shí)行統(tǒng)一定價(jià),居民自來(lái)水費(fèi)在一定行政區(qū)域內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一定價(jià)。政府統(tǒng)一定價(jià)需要經(jīng)過(guò)一定的法定程序,如聽證以及物價(jià)部門的批準(zhǔn)等。

(2)約定定價(jià)原則和計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

例如,綜合管廊項(xiàng)目,政府出臺(tái)了關(guān)于綜合管廊項(xiàng)目的入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)的定價(jià)原則和依據(jù)。通常在PPP項(xiàng)目合同中,可根據(jù)這些定價(jià)原則和依據(jù)約定具體的計(jì)費(fèi)方式,作為最終雙方協(xié)商定價(jià)或政府指導(dǎo)定價(jià)的依據(jù)。

2、根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格定價(jià)

由項(xiàng)目公司根據(jù)投資、運(yùn)營(yíng)成本以及合理利潤(rùn)自行確定服務(wù)價(jià)格。例如,工業(yè)園區(qū)內(nèi)的供水、污水處理價(jià)格。項(xiàng)目公司通常會(huì)根據(jù)園區(qū)內(nèi)不同工業(yè)企業(yè)所排放的污水類型、污染物指標(biāo)、濃度、污水水量等因素,與不同的客戶協(xié)商約定不同的污水處理單價(jià)。

(三)可行性缺口補(bǔ)助

可行性缺口補(bǔ)助主要有以下幾種形式:

1、投資補(bǔ)助

在項(xiàng)目建設(shè)投資較大,無(wú)法通過(guò)使用者付費(fèi)完全覆蓋時(shí),政府可無(wú)償提供部分項(xiàng)目建設(shè)資金,以緩解項(xiàng)目公司的前期資金壓力,降低整體融資成本。通常政府的投資額應(yīng)在制定項(xiàng)目融資計(jì)劃時(shí)或簽訂PPP項(xiàng)目合同前確定,并作為政府的一項(xiàng)義務(wù)在合同中予以明確。投資補(bǔ)助的撥付通常不會(huì)與項(xiàng)目公司的績(jī)效掛鉤。

2、政府付費(fèi)補(bǔ)貼

(a)價(jià)格補(bǔ)貼

在涉及民生的公共產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域,為平抑公共產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格水平,保障民眾的基本社會(huì)福利,政府通常會(huì)對(duì)特定產(chǎn)品或服務(wù)實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)。如果因該定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)較低導(dǎo)致使用者付費(fèi)無(wú)法覆蓋項(xiàng)目的成本和合理收益,政府通常會(huì)給予項(xiàng)目公司一定的價(jià)格補(bǔ)貼。例如地鐵票價(jià)補(bǔ)貼。

(b)按量補(bǔ)貼

同樣,在特定產(chǎn)品或服務(wù)實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)的項(xiàng)目中,除了給予一定價(jià)格補(bǔ)貼外,也可以根據(jù)使用量進(jìn)行補(bǔ)貼。即,在單價(jià)固定的情況下,當(dāng)實(shí)際使用量達(dá)不到基本使用量時(shí),政府對(duì)于不足基本使用量的部分進(jìn)行補(bǔ)貼。

(c)總額補(bǔ)貼

根據(jù)財(cái)金21號(hào)文相關(guān)規(guī)定,對(duì)可行性缺口補(bǔ)助模式的項(xiàng)目,在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi),由于使用者付費(fèi)的明顯不足,政府承擔(dān)部分直接付費(fèi)責(zé)任。政府每年直接付費(fèi)數(shù)額包括:建設(shè)總投資、運(yùn)營(yíng)成本和合理利潤(rùn)根據(jù)可用性付費(fèi)方式計(jì)算出的每個(gè)運(yùn)營(yíng)年的付費(fèi)額,減去每個(gè)運(yùn)營(yíng)年使用者付費(fèi)的數(shù)額。

即,當(dāng)年可行性缺口補(bǔ)助=當(dāng)年可用性付費(fèi)+當(dāng)年運(yùn)維服務(wù)付費(fèi)-當(dāng)年使用者付費(fèi)。

此外,政府還可通過(guò)無(wú)償劃撥土地,提供優(yōu)惠貸款、貸款貼息,投資入股,放棄項(xiàng)目公司中政府股東的分紅權(quán),以及授予項(xiàng)目周邊的土地、商業(yè)等開發(fā)收益權(quán)等方式,有效降低項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本,提高項(xiàng)目公司的整體收益水平,確保項(xiàng)目的商業(yè)可行性。

(四)唯一性條款

由于在使用量付費(fèi)和使用者付費(fèi)項(xiàng)目中,項(xiàng)目公司的成本回收和收益取得與項(xiàng)目的使用者實(shí)際需求量(即市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn))直接掛鉤,為確保PPP項(xiàng)目能夠順利獲得融資支持和合理回報(bào),雙方通常會(huì)在PPP項(xiàng)目合同中增加唯一性條款,即要求政府承諾在一定期限內(nèi)和一定區(qū)域范圍內(nèi)不再批準(zhǔn)新建與本項(xiàng)目有競(jìng)爭(zhēng)的項(xiàng)目。需要注意的是,于此相對(duì)應(yīng)的,項(xiàng)目公司也必須承諾在一定期限和區(qū)域范圍內(nèi)履行普遍服務(wù)的義務(wù),而當(dāng)項(xiàng)目公司提供的服務(wù)不能滿足公共需求時(shí),項(xiàng)目公司必須加大投入以滿足公共需求,否則政府方有權(quán)打破唯一性條款、甚至收回經(jīng)營(yíng)權(quán)。

(五)超額利潤(rùn)分享機(jī)制

基于PPP項(xiàng)目公共服務(wù)的屬性,PPP項(xiàng)目鼓勵(lì)建立合理的利益共享機(jī)制,以確保社會(huì)資本應(yīng)實(shí)現(xiàn)“盈利但不暴利”,因此在使用量付費(fèi)和使用者付費(fèi)項(xiàng)目中在設(shè)計(jì)付費(fèi)機(jī)制時(shí)考慮設(shè)定一些限制超額利潤(rùn)的機(jī)制,包括約定投資回報(bào)率上限、使用量上限等,超出上限的部分歸政府所有,或者就超額利潤(rùn)部分與項(xiàng)目公司進(jìn)行分成等。但基本的原則是無(wú)論如何限制,付費(fèi)機(jī)制必須能保證項(xiàng)目公司獲得合理的收益,并且能夠鼓勵(lì)其提高整個(gè)項(xiàng)目的效率。

03

價(jià)格調(diào)整機(jī)制

在長(zhǎng)達(dá)10-30年的PPP項(xiàng)目周期中,市場(chǎng)環(huán)境的波動(dòng)會(huì)直接引起項(xiàng)目成本的變化(包括利率成本、人工成本等),進(jìn)而影響項(xiàng)目公司的收益情況。在PPP項(xiàng)目合同中設(shè)置合理的價(jià)格調(diào)整機(jī)制,可以將政府付費(fèi)金額/使用者付費(fèi)金額維持在合理的范圍,防止過(guò)高或過(guò)低付費(fèi)導(dǎo)致項(xiàng)目公司超額利潤(rùn)或虧損。

(一) 公式調(diào)整機(jī)制

公式調(diào)整機(jī)制是指通過(guò)設(shè)定價(jià)格調(diào)整公式建立政府付費(fèi)金額與某些特定因素之間的聯(lián)動(dòng)關(guān)系,以反映成本變動(dòng)對(duì)付費(fèi)金額的影響。根據(jù)不同的付費(fèi)方式區(qū)分不同的公式調(diào)整機(jī)制:

1、可用性付費(fèi)的調(diào)整

由于可用性付費(fèi)的計(jì)算基數(shù),也就是項(xiàng)目總投資在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后即為固定的成本,因此在進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后無(wú)需考慮此部分的成本變化。但是由于在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)需要就總投資中的融資款部分進(jìn)行還本付息以及考慮資本金部分的資金成本,若運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的央行基準(zhǔn)利率發(fā)生變化,則會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)費(fèi)用增加,進(jìn)而影響項(xiàng)目公司的收益。

因此,在可用性付費(fèi)模式下,通常會(huì)根據(jù)利率風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)原則做如下安排:

(1)由政府方承擔(dān)利率調(diào)整的風(fēng)險(xiǎn)

通常在PPP項(xiàng)目合同中會(huì)鎖定項(xiàng)目投資收益利差,即:中標(biāo)的項(xiàng)目投資回報(bào)率-投標(biāo)時(shí)所適用的央行貸款基準(zhǔn)利率。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi),若央行貸款基準(zhǔn)利率發(fā)生調(diào)整,則從調(diào)整日起的可用性付費(fèi)根據(jù)調(diào)整后的投資回報(bào)率進(jìn)行計(jì)算:

調(diào)整后的投資回報(bào)率=調(diào)整后的基準(zhǔn)利率+投資收益利差

另外,也有根據(jù)央行貸款基準(zhǔn)利率調(diào)整比例相應(yīng)調(diào)整投資回報(bào)率的方式,但需考慮到該種方式會(huì)同比例放大或縮小投資利差,即使利率上調(diào)時(shí)增加項(xiàng)目公司的投資回報(bào)率,利率下調(diào)時(shí)進(jìn)一步降低項(xiàng)目公司的投資回報(bào)率。

(2)由政府方和項(xiàng)目公司共擔(dān)利率調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)

通常在PPP項(xiàng)目合同中會(huì)約定:央行貸款基準(zhǔn)利率的調(diào)整在一定幅度范圍內(nèi)不予調(diào)整可用性付費(fèi)額,調(diào)整超過(guò)一定幅度后,針對(duì)超過(guò)部分據(jù)實(shí)調(diào)整可用性付費(fèi)額。舉例來(lái)說(shuō),在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)若將調(diào)整幅度設(shè)定為0.5%:

l  當(dāng)調(diào)整后的基準(zhǔn)利率大于(投標(biāo)時(shí)所適用的央行基準(zhǔn)利率+0.5%)時(shí),則從調(diào)整日起的可用性付費(fèi)根據(jù)調(diào)整后的投資回報(bào)率進(jìn)行計(jì)算:調(diào)整后的投資回報(bào)率=調(diào)整后的基準(zhǔn)利率-0.5%+投資收益利差

l  當(dāng)調(diào)整后的基準(zhǔn)利率小于(投標(biāo)時(shí)所適用的央行基準(zhǔn)利率-0.5%)時(shí),則從調(diào)整日起的可用性付費(fèi)根據(jù)調(diào)整后的投資回報(bào)率進(jìn)行計(jì)算:調(diào)整后的投資回報(bào)率=調(diào)整后的基準(zhǔn)利率+0.5%+投資收益利差

以上兩種方式均考慮的是全投資回報(bào)率的調(diào)整,也就是除了考慮融資款部分給項(xiàng)目公司實(shí)際增加的財(cái)務(wù)費(fèi)用,資本金部分的資金成本也在考慮范圍內(nèi)。但事實(shí)上,由于資本金部分本身對(duì)項(xiàng)目公司來(lái)說(shuō)應(yīng)為非債性資金,且作為股權(quán)投資應(yīng)具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性,因此很多專家認(rèn)為基準(zhǔn)利率的調(diào)整應(yīng)僅就融資部分給項(xiàng)目公司實(shí)際增加的財(cái)務(wù)費(fèi)用據(jù)實(shí)調(diào)整。我們認(rèn)為該等約定屬于政府方和社會(huì)資本方協(xié)商確定的商務(wù)條款,政府方需要根據(jù)對(duì)市場(chǎng)的判斷和自身的情況綜合考慮采取哪一種方式,而社會(huì)資本方也需要評(píng)估自身對(duì)這種風(fēng)險(xiǎn)的抵御能力。

2、運(yùn)營(yíng)維護(hù)付費(fèi)固定價(jià)及固定單價(jià)的調(diào)整

政府付費(fèi)中運(yùn)維服務(wù)付費(fèi)(成本加成不考慮調(diào)價(jià)、定額付費(fèi)則根據(jù)定額的調(diào)整而調(diào)整)中的固定價(jià)、使用量付費(fèi)單價(jià)、使用者付費(fèi)中單價(jià)通常根據(jù)價(jià)格中的主要成本要素占比及變動(dòng)情況設(shè)定調(diào)價(jià)公式進(jìn)行調(diào)價(jià),以污水處理服務(wù)單價(jià)的調(diào)價(jià)公式為例:

Pn = Pn-xK

其中:K = C1(En/En-x) + C2(Ln/Ln-x) + C3(Chn*Chn-x) + C4(Sn/Sn-x) + C5(CPIn/CPIn-x)

Pn:第n年調(diào)整后的污水處理服務(wù)單價(jià)

Pn-x:第n年調(diào)價(jià)前執(zhí)行的污水處理服務(wù)單價(jià),且每x年調(diào)整一次。

K:調(diào)價(jià)系數(shù)

n:第n年是調(diào)整污水處理基本單價(jià)的當(dāng)年;

E:項(xiàng)目所在地電網(wǎng)銷售電價(jià)表中本項(xiàng)目所適用的電度電價(jià);

L:項(xiàng)目所在地統(tǒng)計(jì)局公布的在崗職工平均工資;

CH: 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的全國(guó)分行業(yè)工業(yè)品出廠價(jià)格指數(shù)中的化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)價(jià)格指數(shù);

S:污水處理廠所產(chǎn)生污泥的單位污泥處理處置費(fèi)用;

E、L、CH、S在每一次調(diào)價(jià)時(shí)均應(yīng)以目前能獲得的最新官方數(shù)據(jù)比上上一次調(diào)價(jià)時(shí)所適用的當(dāng)時(shí)能獲得的最新官方數(shù)據(jù)。因此右下角的X數(shù)值根據(jù)相關(guān)因素?cái)?shù)值可以獲得的所在年度確定。

C1-C4:比例系數(shù),分別為污水處理廠電費(fèi)、人員工資福利費(fèi)、化學(xué)品費(fèi)、污泥處置費(fèi)所在污水處理服務(wù)費(fèi)單價(jià)的比例。

C5:為價(jià)格構(gòu)成中除電費(fèi)、人員工資福利費(fèi)、化學(xué)藥劑費(fèi)及污泥處置費(fèi)以外的其他因素在價(jià)格構(gòu)成中所占的比例。

且:C1+C2+C3+C4+C5=100%,即C5 = 1-(C1+C2+C3+C4)

在PPP項(xiàng)目合同中除了給出具體的調(diào)價(jià)公式以外,還會(huì)明確約定調(diào)價(jià)周期,通常為2-3年;或者約定每年調(diào)整一次,但僅在變動(dòng)超過(guò)一定幅度時(shí),方啟動(dòng)調(diào)價(jià)工作;或者同時(shí)約定年限和幅度。

(二) 其他機(jī)制

在《PPP項(xiàng)目合同指南》中還介紹了基準(zhǔn)比價(jià)機(jī)制和市場(chǎng)測(cè)試機(jī)制,但這兩種付費(fèi)調(diào)整機(jī)制在目前的實(shí)踐操作中并不常見(jiàn),因此這兩種方式有待研究和實(shí)踐。

04

績(jī)效考核機(jī)制

國(guó)辦發(fā)42號(hào)文明確要求:“建立事前設(shè)定績(jī)效目標(biāo)、事中進(jìn)行績(jī)效跟蹤、事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的全生命周期績(jī)效管理機(jī)制,將政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與績(jī)效評(píng)價(jià)掛鉤,并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)價(jià)的重要依據(jù),確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化”。

有關(guān)績(jī)效考核機(jī)制的設(shè)定(包括績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效監(jiān)測(cè)方式、績(jī)效考核不合格的后果),請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)《PPP項(xiàng)目合同系列談》之十五“項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)”中的相關(guān)內(nèi)容。

另外,需要注意的是,在實(shí)踐中很多PPP項(xiàng)目的可用性付費(fèi)僅與項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格進(jìn)行績(jī)效考核掛鉤,而未對(duì)運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的可用性進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核。然而,從“政府付費(fèi)”的本意來(lái)看,該種思路還存在有一些偏差。按照財(cái)政部發(fā)布的《PPP項(xiàng)目合同指南》規(guī)定來(lái)看,可用性體現(xiàn)的是項(xiàng)目全生命周期的可用性,非僅是建設(shè)期的可用性。目前的很多PPP項(xiàng)目均采用建設(shè)期的可用性加上運(yùn)營(yíng)期的績(jī)效付費(fèi),其中可用性付費(fèi)以項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格以及其他可用性績(jī)效指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn),自項(xiàng)目商業(yè)運(yùn)營(yíng)日起向項(xiàng)目公司全額支付可用性付費(fèi)?？?jī)效付費(fèi)依據(jù)約定的運(yùn)營(yíng)維護(hù)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)及考核程序,根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行支付。該種運(yùn)作方式把可用性僅限定為建設(shè)可用性,把可用性付費(fèi)與運(yùn)營(yíng)維護(hù)付費(fèi)割裂開來(lái),似乎有“BT+O”之嫌疑,不利于項(xiàng)目公司站在全生命周期的角度投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)項(xiàng)目。

但“存在即是合理”,目前階段社會(huì)資本對(duì)于績(jī)效考核掛鉤可用性部分接受程度偏低,一方面對(duì)于自身的運(yùn)維和管理能力缺乏信心,更關(guān)鍵的原因是擔(dān)心政府履約的隨意性,以及在績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)合理性和第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不能完全保證的情況下,社會(huì)資本更擔(dān)心政府履約的風(fēng)險(xiǎn)。另外,對(duì)于績(jī)效考核掛鉤可用性部分也會(huì)降低項(xiàng)目的可融資性,加大項(xiàng)目融資難度。因此,政府方應(yīng)當(dāng)綜合考慮項(xiàng)目情況決定可用性付費(fèi)與績(jī)效考核掛鉤的程度,確保項(xiàng)目的可行性也激勵(lì)項(xiàng)目公司提供建設(shè)和運(yùn)維能力。